Het
Bureau voor Rechtsbijstand is opgericht om
gratis juridisch advies te geven, voornamelijk aan wie de kosten
van een
advocaat niet kan betalen. Eind negentiende eeuw ontstonden
verschillende
bureaus voor juridisch advies en rechtshulp. Nadat het Rijk en de
gemeenten
hiervoor minder subsidie beschikbaar stelden nam het aantal juridische
vragen
en procedures af.
Uiteindelijk volgde een wetsvoorstel van minister
Donker met
als eerste artikel:
'1. Er is een
bureau voor rechtsbijstand in
ieder arrondissement.
2. Het is
gevestigd in de gemeente waar de
rechtbank zetelt. Het kan ook in andere gemeenten in het arrondissement
zitting
houden.
3. Het bureau is rechtspersoon.'
Bureau voor Rechtsbijstand ontstaan
Eind
negentiende eeuw ontstaan verschillende
juridische adviesbureaus. Zo was er in Amsterdam het Bureau voor
Rechtsbijstand
van de Toynbee vereniging (Ons Huis) en werd in 1889 in
Den Haag een Bureau
van Consultatie in Strafzaken opgericht. Spoedig volgden verschillende
van dit
soort Bureaus voor Rechtshulp. Na de komst van de Ongevallenwet in 1901
werd in
Amsterdam tevens een Bureau voor Arbeidsrecht opgericht en ook in Den
Haag
ontstond in 1903 een Bureau van Consultatie in Ongevallengeschillen.
Bureau voor Rechtsbijstand
rechtshulp
In het
Bureau voor Rechtsbijstand werd
gratis juridisch advies gegeven door beginnende advocaten, maar soms
werd
daarvoor een kleine vergoeding gevraagd. In 1895 bedroeg deze eigen
bijdrage in
Amsterdam bijvoorbeeld 10 cent, en in 1965 was dit 1 gulden. Het Bureau
voor
Rechtsbijstand
in Amsterdam (Ons Huis) heeft bestaan tot 1971, in welk jaar in
Amsterdam ook de eerste Rechtswinkel werd opgericht.
Verschillende bureaus voor
gratis juridisch advies
In deze
beginfase werden verschillende Bureaus
voor Rechtsbijstand opgericht, die zich veelal tot een specifiek
rechtsgebied
beperkten. Hier kon men gratis juridisch advies inwinnen. Er ontstonden
tussen 1913 en 1924 hoofdzakelijk drie soorten
Bureaus
voor Rechtsbijstand:
- Bureau
van Consultatie - dit Bureau voor Rechtsbijstand gaf gratis juridisch
advies
als men beschikte over een ‘bewijs van onvermogen’.
Het werd beheerd door de plaatselijke Orden van Advocaten.
- Bureau
voor Arbeidsrecht - dit Bureau voor Rechtsbijstand richtte zich op het
Arbeidsrecht, waarbij bedacht moet worden dat in 1907 de Wet op de
Arbeidsovereenkomst van kracht is ontstaan, naar het voorbeeld van
Drucker. Het betreft hier gratis juridisch advies op het gebied van het
arbeidsrecht. In 1917 waren er 84 van dergelijke bureaus.
- Bureau
voor Rechtskundige hulp deze Bureaus voor Rechtsbijstand
kwamen tot stand vanuit verschillende private initiatieven om gratis
juridisch advies te gevenDit leidde in 1913 in
Amsterdam tot de oprichting van het Bureau voor Rechtskundige Hulp.
Bureau voor Rechtskundige Hulp
Het
Amsterdamse Bureau voor Rechtskundige Hulp
verzorgde gratis juridisch advies en stond tevens cliënten bij
in procedures
(slechts 2%). Een bewijs van onvermogen was niet nodig. Het Bureau werd
gesubsidieerd door de gemeente en het Rijk. Nadat deze subsidies in
1932 worden
verminderd en het Bureau daarom bij cliënten een kleine eigen
bijdrage gaat
vragen, loopt het aantal bezoekers enorm terug.
In
Rotterdam werd in 1917 een soortgelijk
Bureau opgericht waar gratis juridisch advies werd gegeven aan
‘on- en
minvermogenden’. De Bureaus voor Rechtskundige Hulp
behandelden geen strafzaken
en echtscheidingszaken. Deze werden doorverwezen naar het Bureau van
Consultatie.
Bureau voor Rechtsbijstand einde subsidie
Als
gevolg van de verminderde subsidiering van
het Bureau voor Rechtsbijstand nam ook het aantal hulpvragen van
cliënten af. Na
de Tweede Wereldoorlog werd geconstateerd dat het bestaande systeem
rechtsbijstand en gratis juridisch advies met Bureaus van Consultatie
van niet langer voldeed. De
praktijk
was toen inmiddels als volgt:
1. Verklaring van
onvermogen
Wie zelf
niet de kosten voor een civiele
procedure kon betalen, diende eerst een ‘verklaring van
onvermogen’ te krijgen
van de burgemeester, met het verzoek aan het ‘Bureau van
consultatie’ tot
toevoeging van een raadsman. Dit Bureau van consultatie bestond uit
advocaten
die hier kosteloos werkten.
2. Bureau van
consultatie
Het
Bureau van consultatie beoordeelde
vervolgens bij elk specifiek geval of het nodig was om te procederen.
Was dit
het geval, dan werd een advocaat of procureur toegevoegd om aanvrager
in die
procedure bij te staan.
3. Verzoek aan de
rechtbank
Deze
toegevoegde advocaat diende vervolgens
een verzoek in te dienen bij de rechtbank om gratis te mogen
procederen. Nadat
de partijen hierover werden gehoord en de financiële gegevens
door de rechter
werden gecontroleerd, werd het verzoek toegekend of afgewezen.
4. Toestemming
rechter om kosteloos te mogen procederen
Als het
verzoek om kosteloos te mogen
procederen werd toegekend, dan hoefde de betrokkene geen salaris aan de
advocaat, procureur en deurwaarder te betalen, en evenmin het
griffierecht.
Wanneer zijn financiële positie het toeliet, dan moest de
betrokkene de helft
van deze kosten betalen (het zogenaamde ‘verminderd
tarief’).
5. Kosten
advocaat, procureur en deurwaarder
De
afzonderlijke advocaat, procureur en
deurwaarder ontvingen geen salaris voor hun diensten. Zij
en ook de griffier
verkregen hiervoor een zelfstandig verhaalsrecht op de
wederpartij (zie de
toenmalige artikelen 855 874 Rv en 70 74
Advw ).
[6]
Bezwaren tegen dit
systeem
Tegen
dit systeem werden vier bezwaren kenbaar
gemaakt:
- De taak om te voorzien in
afdoende
rechtsbijstand aan minder- en onvermogenden kwam grotendeels tot last
van de
advocatuur.
- Doordat eerst getoetst werd of
een zaak het
procederen waard was, werkte dit een eenzijdig systeem in de hand dat
een
‘pro-deo karakter’ had. Voornamelijk werd alleen
geprocedeerd in grotere
huurrechtzaken en bij grotere arbeidsgeschillen. Toevoegingen in het
bestuursrecht kwamen nauwelijks voor. Als er niet werd geprocedeerd,
dan kon
men ook nauwelijks juridisch advies inwinnen. Juridische voorlichting
werd in
de praktijk niet gegeven.
- Het systeem was erg
onpraktisch: eerst moest
het Bureau van consultatie beoordelen of een procedure noodzakelijk
was, daarna
moest een verzoek tot de rechter worden gericht om kosteloos te mogen
procederen en vervolgens konden de advocaat,de deurwaarder en de
griffier
proberen hun salaris bij de tegenpartij te innen.
- In de praktijk bleek dat het
systeem van het
‘verminderd tarief’ niet werkte. Slechts in een
klein deel van de zaken was de
rechtszoekende in staat om de helft van de kosten te betalen. En dat
terwijl
hij wél in staat zou zijn geweest om een kleinere bijdrage
te leveren.[7]
Wetsvoorstel
Donker
Gelijk
het voorstel van de Advocaten
Vereniging en naar voorbeeld van de Engelse Legal Aid and
Advice Bill 1948
diende minister L.A. Donker wetsvoorstel in ter verbetering van dit
systeem.
Hij koos voor een stelsel met een Bureau voor Rechtsbijstand.
Bureau voor
Rechtsbijstand
In ieder
arrondissement zou een Bureau voor
Rechtsbijstand aan on- en minvermogenden komen (Bureau voor
Rechtsbijstand).
Het Bureau voor Rechtsbijstand zou zowel advies gaan geven als
rechtsbijstand
in procedures, behalve in straf- en tuchtzaken. Het Bureau voor
Rechtsbijstand
zou tijdens het spreekuur iedereen kunnen ontvangen en zo mogelijk
terstond
helpen, bijvoorbeeld met eenvoudig advies ‘of door schikking
na oproeping van
partijen in een geschil.
[8]
In
procedures of bij meer ingewikkelde zaken
zou door het Bureau voor Rechtsbijstand een advocaat worden toegewezen,
die de
verzoeker vervolgens aan zijn eigen kantoor zou bijstaan, net als
betalende
cliënten. Omdat de procedure bij de kantonrechter niet
noodzakelijk de bijstand
van een advocaat vereiste, achtte minister Donker het niet nodig (en
ook niet
mogelijk) om in die zaken rechtsbijstand te verlenen. Volstaan zou dan
kunnen
worden met de aanwijzingen van een gemachtigde
(‘kantonrechtsgemachtigde’) die
voldoende kennis van zaken zou hebben, zoals een deurwaarder of een
kandidaatsdeurwaarder. Mede om die reden zouden ook deurwaarders bij
het Bureau
voor Rechtsbijstand komen te werken.
Bureau voor
Rechtsbijstand: kosten en eigen bijdrage
Naar het
ontwerp besluit het Bureau voor
Rechtsbijstand zelfstandig of iemand in aanmerking komt voor gratis
juridisch
advies of gratis rechtsbijstand. Als een procedure noodzakelijk was dan
oordeelde het Bureau voor Rechtsbijstand tevens over de eventuele
vrijstelling
van het griffierecht en de kosten voor de deurwaarder
(‘gratis admissie
verlening’). Niet langer zou de rechter hierover eerst een
oordeel hoeven te
geven. Het Bureau voor Rechtsbijstand zou van geval tot geval bepalen
wat de
cliënt aan eigen bijdrage diende te betalen. Deze eigen
bijdrage zou in veel
gevallen misschien een heel klein bedrag betreffen, maar er zou ook een
‘psychologisch effect’ van uitgaan. Hij zou
‘niet geheel aan de welwillendheid
van het bureau afhankelijk zijn’. Deze eigen bijdrage kwam
ten goede aan het Bureau
voor Rechtsbijstand.
Bureau voor
Rechtsbijstand: toevoeging
Indien
een niet aan het Bureau voor
Rechtsbijstand verbonden advocaat iemand gratis wilde bijstaan, dan
diende hij
naar het voorstel van minister Donker een verzoek te richten aan het
Bureau
voor Rechtsbijstand om ‘gratis admissie te
verkrijgen’.
Kritiek op het
wetsontwerp Donker
Vanuit
de advocatuur werd het wetsvoorstel
Donker met kritiek onthaald. In 1954 werd het wetsvoorstel op een
speciaal
daartoe gehouden vergadering van de Orde van Advocaten zelf door een
grote
meerderheid ‘onaanvaardbaar’ verklaard.
[9]
De advocatuur toonde zich voorstander
van een regeling waarin iedere advocaat, wanneer hij dat zou willen,
betrokken
zou kunnen zijn bij de rechtsbijstand aan on- en minvermogenden.
Deze
kritiek uit de advocatuur werd in de
Vaste commissie voor justitie in de Tweede Kamer gehoord, zij het dan
voornamelijk
waar het de bekostiging van de middelen betrof. Het voorstel van Donker
op
zichzelf genomen (afschaffing van het pro-deo karakter en uitbreiding
van deze
rechtsbijstand). ‘Zij achtte[…] het juist, dat de
zinloze tijd- en
geldverslindende gratis-admissie-procedure bij rechtbank en
kantongerecht wordt
af geschaft.
[10]
De
commissie toonde zich er voorstander van
dat:
het
bestaande systeem, waarbij de
rechtsbijstand niet wordt verleend door een bureau, doch door een
individuele
advocaat, in verbeterde vorm gehandhaafd werd. Huns inziens behoort de
gehele
balie, voor zover zij daartoe bereid is, aan de rechtsbijstand aan on-
en
minvermogenden te blijven deelnemen, doch dan met dien verstande, dat
de
Overheid voor deze werkzaamheden een zekere vergoeding toekent, welke
lager,
zelfs belangrijk lager kan zijn dan die volgens het normale
tarief.
[11]
Verder
vreesde de commissie dat als gevolg van
het wetsontwerp de belangstelling van de
‘bureau-advocaat’ voor rechtzoekenden
zou verminderen. Tevens werd aangenomen dat wanneer twee partijen tegen
elkaar
procederen met de bijstand van twee advocaten van het Bureau voor
Rechtsbijstand, dat dan al snel zou worden gemeend dat die twee
wellicht ‘onder
één hoedje zouden spelen’. Voorts was
de commissie van mening dat eenieder, dus
ook mindervermogenden, het recht hadden tot vrije advocaatkeuze:
‘Nu
het beginsel van vergoeding van
Overheidswege voor het verlenen van rechtsbijstand aan on- en
minvermogenden
zal worden aanvaard, achtten deze leden concentratie daarvan bij
één bureau in
plaats van spreiding over alle advocaten, die daarvoor in aanmerking
willen
komen, ook daarom een nadeel, omdat het eerste stelsel niet tegemoet
komt aan
de behoefte aan vrije keuze. In beginsel behoort huns inziens iedere
rechtzoekende, ook de onvermogende, zelf zijn advocaat te kunnen
kiezen, zoals
hij in beginsel ook zelf zijn dokter kan kiezen. Bij de huidige
toestand,
waarbij de Overheid geen vergoeding toekent, doch de advocaten
verplicht hun
diensten gratis te verlenen, kan van vrije keuze geen sprake zijn; daar
bepaalde advocaten dan al spoedig overbelast zouden geraken en de last
zeer
ongelijk verdeeld zou worden. Vergoedt men daarentegen een redelijk,
zij het
ook bescheiden bedrag, voor deze hulp, dan kan men aan de rechtzoekende
ook toestaan,
eventueel binnen zekere grenzen, om zich te wenden tot degene, in wie
hij het
meeste vertrouwen heeft. Wie geen voorkeur heeft, kan een raadsman
volgens
toerbeurt toegewezen krijgen.
[12]
Aan deze
kritiek werd door minister I.
Samkalden, de opvolger van Donker, gehoor gegeven. Gezocht werd naar
een
oplossing ‘die inschakeling van alle advocaten bij de hulp
aan toegevoegde
cliënten mogelijk maakt en daarnaast een zekere honorering van
de gepresteerde
hulp waarborgt.’
[13]
Opmerkelijk is wel dat daarmee alle
andere initiatieven van het oorspronkelijke wetsontwerp kwamen te
vervallen.
[14]
Vooral nu ook de ‘gratis-admissie
procedure’ zou blijven bestaan; een procedure die de
commissie unaniem als
geld- en tijdverslindend werd beschouwd (zie hierboven).
Wet rechtsbijstand aan on- en
minvermogenden
(Wet van 4 juli 1957, Stb. 1957, 233)
Op 1
januari 1958 werd de Wet rechtsbijstand
aan on- en minvermogenden van kracht, naar het (wat uitgeklede)
wetsvoorstel
van minister Donker (Stb. 1957, 233). De huidige Bureaus van
Consultatie bleven
bestaan, maar daar zouden naast advocaten ook tenminste
één deurwaarder en één
deskundige op het gebied van het maatschappelijk werk deel van
uitmaken.
Daarnaast kende artikel 8 van deze wet de bevoegdheid toe aan de
minister tot
het geven van een nadere regeling met betrekking tot het soort zaken
waarin
rechtsbijstand zou worden verleend. De Bureaus zouden hun terrein gaan
uitbreiden tot het arbeidsrecht, het sociale verzekeringsrecht, het
bestuursrecht recht en het fiscale recht.
[15]
⚠ Zie voor de verdere geschiedenis:
Bureau
voor
Rechtshulp