ILO Verdragen

Parallel aan de oprichting van het Internationaal Arbeidsbureau ontstond de International Federation of Trade Unions.[7] Het zware werk binnen de wapenindustrie tijdens de Eerste Wereldoorlog bracht arbeiders ertoe zich te verenigen en eisen te stellen op het gebied van de arbeidsomstandigheden. Arbeiders en hun vertegenwoordigers eisten inspraak bij de vredesregelingen en wilden invloed hebben op de totstandkoming van arbeidswetgeving.[8] Op initiatief van de Franse en Engelse arbeidersbeweging werd in 1916 te Leeds een conferentie gehouden, waar het besluit werd genomen om een permanent International Labour Office op te richten.[9] Gedurende de Vredesconferentie in januari 1919 ontstond echter een verdergaand voorstel, namelijk tot oprichting van een Commission on International Labour Legislation, met als doel:

‘[…] to inquire into the conditions of employment from the international aspect, and to consider the international means necessary to secure common action on matters affecting conditions of employment, and to recommend the form of a permanent agency to continue such inquiry and consideration in co-operation with and under the direction of the League of Nations.’[10]

Deze commissie werd ingesteld onder voorzitterschap van de Amerikaanse vakbondsleider, Samuel Gompers, en kwam tot een concept, waarvan de tekst Deel XIII van het Vredesverdrag van Versailles vormt.[11] Na de Eerste Wereldoorlog werd met dit verdrag voorzien in de oprichting van de Volkenbond (art. 1 t/m 30) en de oprichting van de International Labour Organisation (art. 387 t/m 427).[12] Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat het verzekeren van duurzame vrede enkel verwezenlijkt kan worden, wanneer de sociale tegenstellingen in de wereld worden opgelost.[13] De overtuiging heerste dat dit mogelijk zou zijn met een stelsel van internationale sociale wetgeving.[14]

De statuten van de ILO werden in 1944 ingrijpend gewijzigd door aanneming van de Verklaring van Philadelphia.[15] Hierin werd het gelijkheidsbeginsel tot uitdrukking gebracht en dat werk geen handelswaar is (art. 1 – Labour is not a commody).[16] In de verklaring wordt het doel van de ILO benadrukt als het bereiken van een balans tussen economische voorspoed en sociale gerechtigheid.[17] Nadat de Volkenbond in 1946 werd opgeheven, is de ILO in 1948 een gespecialiseerde VN-organisatie geworden, door het sluiten van een associatieovereenkomst.[18]

Samengevat kan worden gesteld dat het ontstaan van de ILO het gevolg is van voortschrijdend maatschappelijk inzicht ten aanzien van internationale regulering van arbeidsomstandigheden. Nadat hervormers als Necker, Owen en Le Grand de idee van internationale arbeidswetgeving introduceerden, had Zwitserland in de ontwikkeling daarvan een voortrekkersrol. Deze initiatieven wierpen vruchten af in 1901 met het ontstaan van het International Labour Office en enkele verdragen. Na het einde van de Eerste Wereldoorlog werd met het Vredesverdrag van Versailles voorzien in de oprichting van de ILO. Kort na de Tweede Wereldoorlog is de ILO een gespecialiseerde VN-organisatie geworden.

2.3 De structuur van de ILO

De structuur van de ILO wordt gekarakteriseerd door tripartisme.[19] Dit betekent dat de besluitvorming plaatsvindt in onderling overleg tussen regering, werknemers- en werkgeversorganisaties, waar internationale organisaties gewoonlijk handelen op regeringsinstructie.[20] Daaraan ligt de gedachte ten grondslag dat werknemers- en werkgeversorganisaties een maatschappelijke rol dienen te vervullen, door bij te dragen in de sociale dialoog. Beoogd werd om sociale rechtvaardigheid te bevorderen door het creëren van een machtsevenwicht, waarbij geen der vertegenwoordigde partijen de anderen zou kunnen domineren.[21] Iedere lidstaat wordt daarom binnen de ILO vertegenwoordigd door een delegatie van twee regeringsvertegenwoordigers, één vertegenwoordiger van de nationale werknemers- en één vertegenwoordiger van de nationale werkgeversorganisatie.[22] De tripartiete basis werd in 1976 verstevigd met het ILO-Verdrag 144, betreffende tripartiete raadplegingsprocedures ter bevordering van de tenuitvoerlegging van internationale arbeidsnormen.[23] Hierdoor vindt ook nationaal overleg ten aanzien van bepaalde internationale aangelegenheden in tripartiete samenstelling plaats.

2.4 De organen van de ILO

De institutionele structuur van de ILO komt grotendeels overeen met die van de Volkenbond.[24] Het oorspronkelijke Statuut van de ILO was onderverdeeld in twee secties. Sectie I (art. 387 t/m 426 Vredesverdrag) handelt over de procedurele aspecten en de instelling van de organen van de ILO, en Sectie II (art. 427 Vredesverdrag) bevat de algemene beginselen ter regulering van de arbeidsomstandigheden.[25] Deze leidende beginselen zijn later in belangrijke mate verruimd.[26]

De huidige bevoegdheden en onderlinge verhoudingen tussen de organen worden eveneens geregeld in het Statuut van de ILO.[27] De drie belangrijkste organen van de ILO zijn de Internationale Arbeidsconferentie (International Labour Conference), het Internationaal Arbeidsbureau (International Labour Office) en de Raad van Beheer (Governing Body).[28] De zetel is gevestigde te Genève.

2.4.1 De Internationale Arbeidsconferentie

De Internationale Arbeidsconferentie is de wetgevende vergadering van de organisatie, die in beginsel eenmaal per jaar in juni te Genève wordt gehouden. De Conferentie oefent een aantal institutionele functies uit, en elke lidstaat wordt hierin vertegenwoordigd door een delegatie van vier afgevaardigden.[29] Tijdens elke conferentie worden Comités gevormd, waarbinnen specifieke onderwerpen worden behandeld ten aanzien van het desbetreffende terrein. Feitelijk wordt binnen de Comités gewerkt in drie secties (vertegenwoordigers van de regering, werknemers en werkgevers), die elk als zodanig het belang behartigen waarvoor zij zijn afgevaardigd. Indien de Comités tot aanbevelingen, conclusies of conceptverdragen komen, dan worden deze in de plenaire vergadering aan de Conferentie voorgelegd.

Naast de wetgevende en adviserende functie van de Conferentie is zij tevens belast met het toezicht op de handhaving van eenmaal geratificeerde verdragen. Deze taak wordt vervuld door het Comité voor de toepassing van verdragen en aanbevelingen (Conference Committee on the Application of Conventions and Recommendations). Dit comité onderzoekt en behandelt aan de hand van de rapporten van het Comité van Deskundigen (Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations) eventueel geconstateerde verdragsschendingen (zie § 2.5.2).[30]

ierdo

2.4.2 Het Internationaal Arbeidsbureau

Het Internationaal Arbeidsbureau is het permanente administratieve secretariaat van de ILO te Geneve. Daarmee neemt het een centrale plaats in binnen de ILO. Het Bureau heeft ten aanzien van de algemene activiteiten een coördinerende en organiserende rol, en staat daarbij onder toezicht van de Raad van Beheer en onder de leiding van de directeur-generaal. Deze laatste bekleedt de hoogste functie van de ILO. Bij het Bureau zijn juridisch adviseurs (legal advisors) werkzaam om overheden desgewenst te adviseren,[31] en ongeveer 2.700 ambtenaren uit meer dan 150 landen.[32] Door het Bureau worden eveneens overal op de wereld vele ‘Field-offices’ aangehouden.[33] Tevens zorgt het voor de ondersteuning van de vele experts die zich wereldwijd bezighouden met verschillende programma’s voor technische assistentie en samenwerking.[34]

Bij de voorbereiding van verdragen is het mogelijk voor landen om de door hen geprefereerde inhoud kenbaar te maken aan het Bureau. Met deze informatie zal het Ontwerpcomité (Draft committee) het uiteindelijke concept opstellen. Deze documentatie is openbaar en kan in Nederland op twee plaatsen worden ingezien.[35] De vele rapporten en andere publicaties van de ILO komen tot stand in het Onderzoek- en documentatiecentrum van het Bureau, waar zich tevens de uitgeverij van de organisatie bevindt.[36]

2.4.3 De Raad van Beheer

De Raad van Beheer is het uitvoerende orgaan van de ILO en komt daartoe driemaal per jaar bijeen. Het neemt beslissingen over het beleid van de ILO, bepaalt de agenda van de Arbeidsconferentie, kiest de directeur-generaal en is belast met de goedkeuring van het Programma en begroting van de Organisatie (Programme and Budget of the Organization for submission to the Conference). De Raad kent zes permanente commissies, waarvan het Comité voor Vrijheid van Vakvereniging (Committee on Freedom of Association) de bekendste is.[37]

De Raad bestaat uit 56 leden (28 regeringen, 14 werkgevers en 14 werknemers) en 66 plaatsvervangende leden (28 regeringen, 19 werkgevers en 19 werknemers). Tien van de overheidszetels worden permanent vervuld door States of chief industrial importance (Brazilië, China, Frankrijk, Duitsland, India, Italië, Japan, de Russische Federatie, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten). De overige zetels worden gedurende drie jaar ingenomen door overheidsvertegenwoordigers van de resterende landen, welke daartoe worden gekozen door de Conferentie.[38]

2.5 Doelstellingen en kerntaken van de ILO

Kort na de Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work van 1998, waarin vier kernverdragen werden vastgesteld omtrent, dwangarbeid, kinderarbeid, discriminatie en vrijheid van vakvereniging, is in 1999 het begrip Decent Work geïntroduceerd.[39] Het kerndoel van de ILO werd hiermee herijkt tot ‘het bevorderen van de kansen voor vrouwen en mannen tot het verkrijgen van waardig en productief werk, in omstandigheden van vrijheid, gelijkheid, veiligheid en menselijke waardigheid.’[40] Eveneens werden de 185 verdragen en aanbevelingen herbeoordeeld en onderverdeeld in ‘fundamenteel’, ‘prioriteit’ en ‘andere’. Deze ‘andere’ verdragen zijn overigens niet van minder groot belang.[41] Zeventig verdragen werden up-to-date bevonden, maar 24 moesten worden herzien.[42] Voor de acht fundamentele verdragen werd een special toezichtmechanisme ontwikkeld.[43]

De ILO tracht haar doelstellingen te verwezenlijken door middel van vier strategische en van elkaar afhankelijke pijlers, namelijk (1) het bevorderen van productieve en vrij gekozen tewerkstelling, (2) het verbeteren van de dekking en de doeltreffendheid van de sociale bescherming voor iedereen, (3) het versterken van het tripartiete stelsel en de sociale dialoog en (4) het bevorderen en het realiseren van normen, van fundamentele principes en rechten op het werk.[44] Daarbij spelen non-discriminatie betreffende geslacht en tewerkstelling een transversale rol.[45] De instrumenten die de ILO hierbij kan aanwenden, onderscheiden zich in een regelgevende en een toezichthoudende functie.

2.5.1 De regelgevende functie van de ILO

De ILO bezit geen wetgevende bevoegdheden, hoewel zij wel aanbevelingen aan de lidstaten kan doen en internationale verdragen (vaak aangeduid als conventies) kan aannemen.[46] Deze verdragen zijn niettemin volstrekt juridisch bindend, hoewel het dus geen verbintenissen zijn tussen staten, zoals meestal het geval is bij internationale verdragen.[47]

De procedure is als volgt: doorgaans wordt het initiatief tot een verdrag genomen door de Raad van Beheer – al dan niet op voorstel van de directeur-generaal – waarna deze in beginsel in twee opvolgende jaren binnen de Arbeidsconferentie wordt behandeld.[48] Eerst worden de lidstaten en de sociale partners geconsulteerd over het voornemen, waarna het Arbeidsbureau haar bevindingen vastlegt in een rapport, dat veelal tevens een concept van het verdrag bevat. Dit rapport wordt vervolgens gezonden naar een technische commissie van de Conferentie, waar het wordt besproken en eventueel geamendeerd. Over een gewijzigd ontwerp worden de lidstaten opnieuw geraadpleegd. In de daaropvolgende Conferentie wordt gestemd over de aanvaarding van de bewerkte en geamendeerde tekst. [49]

Verdragen worden met een gekwalificeerde twee derde meerderheid van stemmen aangenomen.[50] De lidstaten hoeven de verdragen niet te ondertekenen, zodat deze ook zonder ondertekening kunnen worden geratificeerd.[51] Een verplichting tot ratificatie bestaat evenwel niet. Wanneer besloten wordt een verdrag niet te ratificeren, dan is de betreffende lidstaat wel gehouden het verdrag voor te leggen aan zijn nationale wetgevende organen.[52] Een aangenomen verdrag moet in beginsel binnen twaalf maanden worden voorgelegd aan de nationale wetgevende autoriteiten.[53] Bij de ratificatie kunnen geen voorbehouden worden gemaakt.[54] Ten aanzien van niet-geratificeerde verdragen worden lidstaten jaarlijks verzocht hun standpunt te herzien.[55]

Opzegging van verdragen is doorgaans elke tien jaar na de inwerkingtreding mogelijk. Indien een lidstaat vergeet het verdrag tijdig op te zeggen, dan is zij er opnieuw voor een periode van tien jaar aan verbonden. Dit kan leiden tot verstarring van de ILO-normen, wanneer de maatschappelijke opinie tussentijds verandert.[56]

Aanbevelingen (Recommendations) van de ILO roepen geen juridische verplichtingen voor de lidstaten in het leven. Indien een bepaald onderwerp onvoldoende steun krijgt om te worden geregeld in een verdrag, dan kan daarover een aanbeveling worden gedaan.[57] Veel aanbevelingen betreffen onderwerpen die zich in juridische zin bezwaarlijk als verdrag laten regelen. Daarnaast bestaan er vele aanbevelingen waarin een bepaalde aangelegenheid complementair aan de verdragen wordt vormgegeven.[58] Ratificatie van aanbevelingen is niet mogelijk, nu zij het karakter hebben om als leidraad te dienen voor de lidstaten ten aanzien van het betreffende domein. De lidstaten zijn wel verplicht de aanbevelingen voor te leggen aan de nationale wetgevende organen.[59] Tevens dienen zij frequent te rapporteren over de stand van zaken op het gebied van de aanbeveling.[60]

2.5.2 De toezichthoudende functie van de ILO

Het Statuut van de ILO kent met artikel 19 en 22 twee belangrijke rapportageverplichtingen toe aan de lidstaten.[61] De ILO heeft echter geen rechtsprekende of oordelende bevoegdheden,[62] en kan geen harde juridische sancties opleggen.[63] Het effect van toezicht wordt dan ook grotendeels bereikt door het psychologische effect, dat gepaard gaat met ‘het in de openbaarheid brengen’ van eventuele verdragsschendingen.[64]

Artikel 19 bepaalt dat de lidstaten jaarlijks de directeur-generaal dienen te informeren over de maatregelen die zijn genomen ten aanzien van de verplichting om verdragen en aanbevelingen voor te leggen aan de nationale wetgevende instanties. Ook wanneer een verdrag dus niet wordt geratificeerd door een lidstaat, dient deze te rapporteren over de stand van wetgeving en heersende gebruiken op dit gebied.[65] Het belang van deze rapportageverplichting is in 1998 vergroot met art. 2 Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work.

De verplichting van art. 22 is gelijksoortig. Krachtens deze bepaling dient elke lidstaat jaarlijks te rapporteren welke maatregelen zijn genomen om de bepalingen van geratificeerde verdragen te realiseren.[66] Ten aanzien van de fundamentele- en prioriteitsverdragen wordt doorgaans om de twee jaar gerapporteerd en over de andere verdragen eens in de vijf jaar.[67] De directeur-generaal legt hiervan een samenvatting voor aan de eerstvolgende Conferentie (art. 23), waarbij het Comité van Experts (Committe of Experts) een essentiële rol vervult. Dit comité bestaat sinds 1927 uit een twintigtal vooraanstaande en volledig onafhankelijke juristen,[68] die de gerapporteerde informatie van de lidstaten jaarlijks in een omvangrijk rapport bijeenbrengen.[69] Sinds 1964 registreren zij tevens tot welke vooruitgang deze bevindingen leiden.[70] Het rapport van het Comité bevat naast een algemene analyse (General Observations), ook analyses in individuele gevallen van lidstaten (Individual Observations) en specifieke verzoeken aan landen (Individual Direct requests). Elk jaar wordt daarnaast een specifiek onderwerp nader bestudeerd in een algemeen onderzoek (General Survey), waarbij de bescherming van het loon in 2003 het onderwerp was.[71]

De meerderheid van de lidstaten (ca. 75-85%) voldoet probleemloos aan de rapportageverplichting. Lidstaten die dit nalaten, wordt gevraagd daarover uitleg te geven, met ‘mobilisation of shame’ als strategie.[72] Van ditzelfde principe maakt het Comité van Experts gebruik wanneer door lidstaten begane verdragsschendingen worden geconstateerd. De lidstaat wordt dan uitgenodigd deze schending van het verdrag mondeling of schriftelijk toe te lichten.

In 1968 is een speciale procedure in het leven geroepen voor langlopende zaken, die binnen de lidstaat kennelijk onvoldoende te lijf worden gegaan. Het gaat daarbij om de Direct contacts mission, waarbij een niet met de ILO verbonden afgezant – bijvoorbeeld een hoogleraar of rechter met internationaal aanzien – naar de lidstaat wordt gezonden om te bemiddelen.[73] Zo ondervond ook Nederland vanwege de centraal geleide loonpolitiek, welke in strijd was met de ILO-verdragen 87 en 98. Uiteindelijk werd de Amerikaanse professor Windmuller gezonden om de overheid te ‘helpen’ het nationale recht in overeenstemming te brengen met de ILO-verdragen.[74] Hoewel het Comité geen rechtsprekende bevoegdheid toekomt, ervaren overheidsvertegenwoordigers van de lidstaten het doorgaans als (zeer) blamerend om publiekelijk verantwoording te moeten afleggen.[75]

Op grond van artikel 24 van het Statuut kunnen werknemers- of werkgeversorganisaties op elk gewenst moment een klacht (Representation) sturen naar de Raad van Beheer.[76] Ook hiervan kent de Nederlandse praktijk enkele voorbeelden. De kracht van deze klachtprocedure bestaat er voornamelijk in dat de dialoog wordt gaande gehouden en partijen een onafhankelijke derde wordt geboden, die het verloop kan sturen.[77] Formeel bestaat tenslotte nog de mogelijkheid tot beklag bij het Internationaal Gerechtshof ter zake van verdragsschendingen. Van deze mogelijkheid wordt in de praktijk echter vrijwel geen gebruik gemaakt.[78]

2.6 Verdragen van de ILO

Sinds 1919 zijn vele ILO-verdragen tot stand gekomen ten aanzien van fundamentele werknemersrechten, verdragen met betrekking tot specifieke beroepen, verdragen inzake ‘inheemse volkeren’ en normatieve verdragen op sociaal terrein.[79] Op dit moment kent de ILO 189 actuele verdragen.[80]

Aanvankelijk fungeerden de verdragen hoofdzakelijk ter beïnvloeding van de omstandigheden binnen lidstaten.[81] Heroriëntatie in de jaren negentig bracht daarin verandering, toen werd ingezien dat het belang van de organisatie zou afnemen, indien haar instrumenten niet zouden worden geactualiseerd. Om die reden werden de bestaande verdragen ingedeeld naar draagwijdte en er werd beoordeeld welke instrumenten voor herziening in aanmerking zouden komen.[82]

In 1995 heeft de toenmalige Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid vijf criteria gegeven op grond waarvan het eventuele nut voor een ILO-verdrag kan worden beoordeeld: (1) er moet voldoende vooruitzicht zijn op bekrachtiging door een groot aantal landen, (2) de inhoud van een verdrag moet zinvol zijn, (3) het verdrag moet een stap vooruit betekenen, (4) het moet zich in beginsel uitstrekken over het gehele bedrijfsleven en (5) dient voldoende ruimte te laten voor nationaal beleid. Volgens de minister is het dan ook niet juist om de verdragen enkel vanuit een zuiver nationaal belang te beschouwen:

‘De betekenis van de ILO en haar verdragen is er met name voor die landen die nog volop in ontwikkeling zijn. Internationale arbeidsnormen hebben nadrukkelijk een functie als exponent van een streven naar mondiale sociale gerechtigheid en rechtvaardige concurrentieverhoudingen. Daarom kunnen andere landen wel degelijk baat hebben bij verdragen die vanuit een Nederlands standpunt niet meer actueel zijn’.[83]

2.7 Doorwerking in de Nederlandse rechtsorde

Volkenrechtelijk zijn verdragen ‘contracten’ tussen staten en/of andere volkenrechtelijke rechtssubjecten.[84] De vraag of hierdoor tevens personen en ambten van deze rechtssubjecten worden gebonden, wordt verschillend beantwoord in het monistische en het dualistische stelsel.[85] De monistische beschouwing gaat uit van een volkenrechtelijke ‘hogere’ rechtsorde, waarvan de staten een onderdeel uitmaken. Het dualisme gaat daarentegen uit van twee van elkaar gescheiden rechtssystemen, zodat de volkenrechtelijke norm ook enkel staten bindt.[86]

Nederland kent een (gematigd) monistisch stelsel, dat zich heeft gevormd vanuit de jurisprudentie.[87] De heersende opvatting is dat regels van internationaal recht deel uitmaken van de Nederlandse rechtsorde, zonder dat daarvoor transformatie naar nationaal recht nodig is. Artikel 91 van de Grondwet, waarin bepaald wordt dat het Koninkrijk niet gebonden wordt aan verdragen dan na goedkeuring daarvan door de Staten-Generaal, wordt doorgaans dan ook niet beschouwd als een transformatiehandeling.[88] Indien de verdragsnorm zich richt tot een ambt als normadressaat dat de bepaling zonder tussenkomst van de nationale wetgever kan of moet toepassen, dan is tevens sprake van een direct werkende verdragsbepaling.[89] De monistische leer wordt ondertussen wel gematigd door het bekendmakingsvereiste van art. 93 lid 1 Gw: ‘bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden, hebben verbindende kracht nadat zij zijn bekendgemaakt’. De toepasbaarheid is dus beperkt tot bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties die (a) een ieder verbinden en (b) bekendgemaakt zijn.[90] Artikel 93 Gw draagt de nationale ambten op de een ieder verbindende bepaling in concrete situaties toe te passen, indien de norm is bekendgemaakt.[91]

Op grond van artikel 94 van de Grondwet vinden wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepaling van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Dat roept de vraag op: wat zijn ‘een ieder verbindende verdragsbepalingen’? De Grondwet zelf geeft op deze vraag geen antwoord. In de praktijk is het antwoord daarop dan ook aan de rechter.

Doorgaans wordt aangenomen dat de kwalificatie ‘een ieder verbindend’ in de eerste plaats aanhaakt bij artikel 93 GW.[92] Het gaat dan om Of wel bepalingen die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden. Deze inhoud kan worden vastgesteld op grond van de tekst, de aard, de strekking, de context en de totstandkomingsgeschiedenis van de bepaling.[93] Bij ‘een ieder verbindende bepalingen’ gaat het om normen die rechtstreeks rechten en/of verplichtingen van burgers in het leven roepen, zonder dat daarvoor nog nationale wetgeving nodig is.[94] Overigens dient de rechter niet enkel de nationale norm te toetsen aan het verdrag, maar ten minste de toepassing die daaraan wordt gegeven.[95]

Uit de jurisprudentie volgt dat een ieder verbindende verdragsbepalingen nauwkeurig en onvoorwaardelijk moeten zijn.[96] De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gaat uit van het onderscheidende criterium ‘of de bepaling (a) plichten oplegt, of rechten toekent aan justitiabelen alsmede (b) onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om door een rechter te worden toegepast. Bepalingen die bij hun uitvoering beleidsvrijheid laten aan staten, zijn derhalve niet een ieder verbindend.’[97]

Over het algemeen bevatten de ILO-verdragen geen rechten of verplichtingen die zodanig specifiek zijn dat burgers deze direct kunnen inroepen. Eerder betreft het instructienormen die zich richten tot de lidstaten,[98] waarbij juist veel gebruik gemaakt van open normen als ‘voldoende’, ‘noodzakelijk’, ‘geschikt’ etc.[99] In het verlengde daarvan hebben ILO-verdragen doorgaans geen directe werking.

2.8 Conclusie

Eind achttiende eeuw ontstond de visie dat internationale wetgeving de arbeidsomstandigheden zou kunnen verbeteren. Zwitserland vervulde hierin een voortrekkersrol en zette het vraagstuk op de internationale agenda. Uiteindelijk leidde dit tot de oprichting van het International Labour Office op 1 mei 1901. Vanaf het eerste moment had Nederland plaats in de International Labour Office.[100] Na de Eerste Wereldoorlog werd de ILO opgericht in het Vredesverdrag van Versailles.

De ILO heeft een tripartiete structuur, wat betekent dat zowel overheden, werkgevers als werknemers erin samenwerken. De drie belangrijkste organen van de ILO zijn de Internationale Arbeidsconferentie (de wetgevende vergadering), het Internationaal Arbeidsbureau (het administratieve secretariaat) en de Raad van Beheer (het uitvoerende orgaan). Het doel van de ILO is het bevorderen van de kansen voor vrouwen en mannen tot het verkrijgen van waardig en productief werk, in omstandigheden van vrijheid, gelijkheid, veiligheid en menselijke waardigheid.

Om deze kansen te bevorderen heeft de ILO regelgevende en toezichthoudende bevoegdheid. Zo kan de ILO verdragen opstellen en aanbevelingen doen, maar daadwerkelijke wetgevende bevoegdheid heeft de ILO niet. ILO-verdragen kunnen door de staten worden geratificeerd nadat ze zijn aangenomen en om de tien jaar eventueel worden opgezegd. De lidstaten hebben de verplichting om te rapporteren omtrent de ontwikkelingen op het gebied van de (al dan niet) geratificeerde verdragen. het Comité van Experts publiceert op grond van deze gegevens een jaarlijks rapport over de stand van zaken. Vermeende verdragsschendingen kunnen worden gemeld via een klachtprocedure en ook wordt de betreffende lidstaten om opheldering gevraagd, met ‘mobilisation of shame’ als tactiek.

Op dit moment kent de ILO 189 actuele verdragen. Deze werken in de Nederlandse rechtsorde direct door vanwege het monistische systeem dat wij kennen. Dit systeem wordt enigszins gematigd door art. 93 Gw, op grond waarvan de toepasbaarheid van de verdragsbepalingen is beperkt tot bepalingen van verdragen die (a) een ieder verbinden en (b) bekendgemaakt zijn. De Nederlandse rechter kan het nationale recht dus toetsen aan de ILO-verdragen, maar voorwaarde daarvoor is dat de betreffende verdragsbepaling een zodanig nauwkeurig omschreven norm bevat, dat deze geen verdere uitwerking behoeft. Veel van de ILO-verdragen komt daardoor geen directe werking toe.